México y Estados Unidos se encuentran en un momento crucial de su relación como amigos, socios, vecinos y copartícipes de la frontera binacional más dinámica del mundo. La trayectoria de la sociedad entre ambos países no comenzó con el T-MEC signado en 2018, ni con el TLCAN que se firmó en 1992. Las raíces de la relación se remontan a los primeros pasos de México como estado independiente en una historia en la que la ambición territorial y la necesidad de asociación se han alternado según el contexto histórico de cada época. Cuatro tratados económico-comerciales en casi dos centurias nos dan una idea de cómo se ha desarrollado la vibrante y a veces estrujante relación. La pregunta que recorre esta historia es ¿quién necesita más del otro? La respuesta es menos simple de lo que parece.
Seis años antes del inicio de la revolución independentista de México, el polímata alemán Alejandro de Humboldt recorrió tierras americanas. Parte de sus hallazgos, los plasmó en el monumental Ensayo político sobre el reino de la Nueva España, publicado en 1811. De entre la innumerable y valiosa información que guarda la obra, un párrafo llama poderosamente mi atención: “Durante la corta estadía que en 1804 hice en los Estados Unidos, había en las costas de quince a veinte barcos americanos, la mayor parte de ellos pertenecientes a armadores de Nantucket y de Boston; estos barcos, después de haber cambiado en Cantón y Macao sus peleterías por té, seda cruda y mahón, dan la vuelta al globo, volviendo por el cabo de Buena Esperanza. Los españoles mexicanos, cuyas posesiones se extienden hasta los 38º Norte pueden en el espacio de veinte días trasladarse a las mismas costas en que los angloamericanos y los europeos no pueden tomar tierra sino después de una navegación de seis o siete meses”.
En el año de referencia, Estados Unidos estaba organizado apenas en 17 estados de la costa atlántica y el Distrito de Columbia. Aunque los territorios de Indiana, Luisiana y Misisipi ya estaban bajo control federal, aún no habían sido ocupados ni estructurados plenamente. La Unión Americana no alcanzaba la costa del Pacífico. Los actuales estados de Washington, Oregon y Idaho eran territorio “no reclamado”. El resto de lo que hoy es Estados Unidos formaba parte de la Nueva España, que estaba a punto de convertirse en México. Para comerciar con los puertos de China, las embarcaciones estadounidenses tenían que tomar la ruta larga: atravesar los océanos Atlántico e Índico y adentrarse en el Pacífico asiático para llegar a Cantón y Macao, y de regreso. Como dice Humboldt, un viaje de “seis o siete meses”. Para los novohispanos, dueños de las costas del Pacífico americano desde la Alta California hasta Costa Rica, el trayecto duraba nueve o diez veces menos. Una ventaja estratégica evidente que no pasó desapercibida para los estadounidenses. Extender su territorio hasta alcanzar la costa oeste se convirtió en la gran obsesión de Washington durante la primera mitad del siglo XIX.
Esa ambición queda registrada en la misiva que el embajador español en Washington, Luis de Onís, envió al virrey de la Nueva España, Francisco Havier Venegas, un año y medio después de levantamiento insurgente de Miguel Hidalgo: “cada día se van desarrollando más y más las ideas ambiciosas de esta república… (su) gobierno se ha propuesto nada menos que fijar sus límites en la embocadura del Río Norte o Bravo, siguiendo su curso hasta el grado 31 y desde allí tirando una línea recta hasta el mar Pacífico, tomándose por consiguiente las provincias de Texas, Nuevo Santander, Coahuila, Nuevo México y parte de la provincia de Nueva Vizcaya, y la Sonora.”
La revolución industrial estaba en marcha. El Imperio británico peleaba con Francia la hegemonía continental de Europa y, con ella, la hegemonía global. En las colonias españolas de América el ambiente de descontento crecía junto con el anhelo de autonomía. El ejemplo de Estados Unidos aún era fuerte, pero más vivo era el de Haití, que en enero de 1804 se convirtió en el segundo país del continente en obtener su independencia. El Indo-Pacífico vivía sus últimos momentos como centro de gravedad de la economía mundial. El Atlántico Norte estaba por emerger como el corazón económico global. México, que estaba por nacer, se convertiría en las décadas siguientes en un pilar estructural para la construcción del poder estadounidense en el plano continental (territorial y geoestratégico). Y a la vuelta de dos siglos, se ha vuelto un activo crítico para su poderío industrial y logístico por la integración de cadenas de suministro. Lo sabemos: la historia de México no puede entenderse sin su relación con Estados Unidos, pero tampoco es posible comprender el poder estadounidense sin el rol que ha jugado nuestro país en la inmensa maquinaria política y económica del gigante americano.
La relación entre México y Estados Unidos no debe ser interpretada sólo bajo la perspectiva del comercio. A lo largo de los poco más de dos siglos de vínculos formales de vecindad, la configuración territorial, los mecanismos institucionales y las visiones contrapuestas en temas como seguridad y migración, han sido parte fundamental. La frontera binacional, una de las más dinámicas en comercio y flujo humano, funciona simultáneamente como conexión productiva, enlace cultural y línea de fricción política. Un verdadero territorio de transición en disputa.
Estados Unidos fue uno de los cinco primeros países que reconoció la independencia de México. El 12 de diciembre de 1822, el presidente estadounidense James Monroe recibió en Washington a José Manuel Zozaya, primer embajador de México en el país vecino. Es el punto de partida de las relaciones diplomáticas entre el Estado mexicano, en ese entonces constituido como una monarquía, y la república estadounidense. Un año después, el presidente Monroe pronunciaría el discurso ante el Congreso de Estados Unidos del que se extrae la doctrina que lleva su nombre.
“(...) Se ha juzgado la ocasión propicia para afirmar, como un principio que afecta a los derechos e intereses de los Estados Unidos, que los continentes americanos, por la condición de libres e independientes que han adquirido y mantienen, no deben en lo adelante ser considerados como objetos de una colonización futura por ninguna potencia europea (...). Debemos por consiguiente, al candor y a las amistosas relaciones existentes entre los Estados Unidos y esas potencias, declarar que consideraremos cualquier intento por su parte de extender su sistema a cualquier porción de este hemisferio como peligroso para nuestra paz y seguridad.”
La llamada Doctrina Monroe es, en su origen, un principio defensivo, como queda de manifiesto en el texto citado. Fueron las interpretaciones y los corolarios posteriores los que la transformaron en una doctrina ofensiva bajo la justificación de garantizar la preeminencia de los intereses estadounidenses en América. Incluso, la Doctrina Monroe pudo ser vista por gobiernos de países que acababan de declarar su independencia como una medida de disuasión contra las potencias europeas –principalmente España– que quisieran recuperar sus imperios perdidos.
Sentar las bases del comercio
En medio de ese marco de relativa confianza, los gobiernos de México –ya constituido en república– y Estados Unidos negociaron el primer tratado comercial binacional que fue firmado en abril de 1831 y entró en vigor un año después. En el contexto mundial ocurría una transformación de múltiples rostros. La hegemonía británica se consolidaba en los mares del mundo y su economía despuntaba sobre los hombros de la revolución industrial. Europa ensayaba un delicado juego de equilibrios en medio de revoluciones liberales y nacionalistas; surgían nuevos estados nacionales de antiguos imperios: Bélgica se independizó de Países Bajos y Grecia del Imperio Otomano. El impulso comercial e industrial de las potencias occidentales jaló centro de gravedad de la economía mundial desde Asia-Pacífico hacia el Atlántico Norte. África aún era un territorio en su mayor parte desconocido para los europeos. Un nuevo mundo emergía.
En América, las nuevas repúblicas, desgajadas de los imperios coloniales ibéricos, buscaban el reconocimiento internacional mientras afianzaban sus territorios bajo la sombra del dominio hemisférico que comenzaba a arraigarse en Washington. El comercio internacional, empujado por Reino Unido principalmente, transitaba de un esquema basado en la conquista territorial a una arquitectura de reglas, acuerdos aduaneros y tratados. Es en este marco en el que se inscribe el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación entre México y Estados Unidos. ¿De qué iba este acuerdo?
Lo primero que hay que decir es que no era un tratado de libre comercio como lo concebimos hoy, sino más bien un acuerdo para sentar las bases de una relación pacífica, la apertura de canales de comercio marítimo y terrestre, y evitar tratos discriminatorios en cuestión de aranceles. En este sentido, la novedad más importante del tratado fue la incorporación del concepto de nación más favorecida, por medio de la cual las partes firmantes se comprometieron a ofrecer las mismas condiciones y ventajas que las dadas a terceros países. Un apunte importante es que los aranceles y demás barreras comerciales no fueron eliminadas por el tratado, sino más bien reguladas para evitar discriminaciones.
El principal promotor del tratado fue Estados Unidos, ya que tenía una economía más dinámica y una mayor capacidad de penetración terrestre y marítima. Además, la Unión Americana ya había puesto dentro de sus intereses el acceso y uso de las rutas continentales que llevaban a la costa del Pacífico. Pero en México también había interés en el tratado por cuestiones de reconocimiento internacional, estabilidad fronteriza y diplomática e ingresos aduaneros y comerciales. No obstante, la relación era asimétrica desde entonces. Para 1830, ambos estados contaban con una superficie similar –alrededor de 4.5 millones de km2–, pero Estados Unidos tenía casi el doble de población que México –12.8 millones contra 7 millones–; la debilidad institucional, la escasa capacidad naval, el deficiente control fronterizo septentrional y la creciente presión de colonos estadounidenses en Texas, colocaban a la parte mexicana en desventaja.
Podría decirse que el tratado fue equilibrado en el papel: había una estructura de reciprocidad e igualdad jurídica entre las partes. Sin embargo, la desigualdad entre los firmantes terminó por inclinar la balanza del beneficio hacia Estados Unidos. La revolución independentista de los colonos tejanos en 1835-1836 y la invasión estadounidense de 1846-1848, impulsada en parte por la doctrina del Destino Manifiesto de 1845 –que justificaba la expansión territorial hacia el oeste y sur–, descarrilaron la aplicación del acuerdo de comercio que, aunque se intentó reactivar tras la firma del Tratado de Guadalupe Hidalgo, perdió su efectividad en la primera mitad de la década de 1850. En el decenio de 1856 a 1865 los dos vecinos enfrentarían sendas guerras civiles que limitarían los alcances de su relación.
Tras el proceso violento de ajuste de fronteras y definición interna de nuevas estructuras políticas y económicas, ambos países entran en la etapa de la globalización liberal británica (1870-1914) en condiciones muy distintas pero sobre la base de una mayor estabilidad institucional. Estados Unidos emerge como una potencia industrial de dimensión continental con acceso a los dos océanos, mientras que México apenas comienza su periodo de modernización económica e impulso industrial, mismo que alcanzó su apogeo durante el Porfiriato. El vecino del norte pasaba a la segunda revolución industrial con bases sólidas nacionales formadas en la primera; el vecino del sur intentaba subirse a la nueva ola industrializadora sin una plataforma aún y dependiendo de la tecnología importada a través de la inversión extranjera.
Alimentar la economía de guerra
El siguiente gran acuerdo comercial general entre México y Estados Unidos se dio en plena Segunda Guerra Mundial. La primera mitad del siglo XX fue testigo de varios desencuentros binacionales motivados por el proceso revolucionario y la consolidación del nuevo régimen en México. Hechos como la intervención estadounidense en Veracruz en 1914, la expedición punitiva contra Pancho Villa en 1916 y las diferencias por la expropiación petrolera de 1938 pusieron de manifiesto el interés extra comercial de Washington en México: la seguridad fronteriza y el apetito de energía basada en hidrocarburos. No obstante, la guerra mundial abrió nuevas oportunidades de colaboración.
En diciembre de 1942, justo un año después del ataque japonés a Pearl Harbor, se firmó el Acuerdo Comercial Recíproco México-Estados Unidos para entrar en vigor en enero de 1943. La situación en los frentes de guerra había comenzado a cambiar. Tras tres años de avances, los ejércitos de las potencias del Eje se vieron frenados por las fuerzas aliadas. Las tropas alemanas habían sido cercadas en Stalingrado; el general Rommel estaba en retirada en África del Norte, y la armada japonesa había perdido la iniciativa en el Pacífico. Desde mayo de ese año, México ya estaba en la guerra dentro del bando aliado. “Materias primas para la guerra, México las produce”, era un mensaje que se veía en las pantallas de los cines de aquellos meses.
Si el tratado de 1831 ocurrió en un contexto en el que el Imperio británico daba sus primeros pasos como hegemón del mundo, el acuerdo de 1943 se dio en el ocaso de dicha hegemonía, en los últimos años del periodo de caos por la descomposición de la globalización liderada por el Reino Unido. Desde 1905, el mundo estaba sumido en una secuencia de crisis económicas, revoluciones, polarización, autoritarismo y guerras. Era el derrumbe de una época y el doloroso parto de otra. “El viejo mundo se muere y el nuevo mundo no puede nacer: en este interregno se verifican los fenómenos morbosos más variados”, escribió el filósofo italiano Antonio Gramsci en la primera década de los 30 en sus Cuadernos de la cárcel.
El de 1943 fue el primer acuerdo comercial general desde el tratado de 1831. Por supuesto que hubo otras negociaciones, pero algunas no llegaron a buen puerto y otras tuvieron fines no comerciales o fueron muy puntuales. Hay que entender el acuerdo en el contexto de una economía de guerra como lo era la estadounidense. Estados Unidos quería conseguir tres cosas principalmente: amarrar a México a la esfera de los aliados y evitar tener un potencial enemigo en sus fronteras; garantizar el abasto de materias primas para la guerra, tales como petróleo, minerales y productos agrícolas, y fortalecer la cooperación hemisférica bajo su égida. México obtenía a cambio acceso privilegiado a un mercado de salida para sus productos, y de abasto para la maquinaria, el equipo y otros bienes que necesitaba.
El acuerdo fue asimétrico, pero no de beneficios excluyentes. No creó una zona de libre comercio, ni eliminó los aranceles de manera generalizada; tampoco contempló reglas de origen o de inversión. La idea era facilitar el comercio entre ambos países, y su abordaje tarifario se hizo más bien producto por producto. Y, algo importante, incluyó una cláusula de escape, es decir, de suspensión de concesiones en caso de daño. Tuvo una vigencia original de tres años, pero sus efectos se prolongaron hasta 1950. De alguna manera complementó el Programa Bracero, que entró en vigor en agosto de 1942 y a través del cual Estados Unidos pudo sustituir la mano de obra nacional con mano de obra migrante mexicana. Escaseaban los brazos en la Unión Americana debido a la movilización de tropas hacia Europa y Asia.
La relevancia del Acuerdo Comercial Recíproco México-Estados Unidos tiene tres caras. La primera es que cierra un siglo largo de conflictos, tensiones y diferencias entre ambos países. La segunda es que sienta las bases para la posterior interdependencia económica bilateral. Y la tercera es que establece los criterios de colaboración comercial entre México y Estados Unidos: interés geopolítico de Washington, presión del contexto internacional y beneficio económico compartido. En parte gracias a su relación con México, el vecino del norte no sólo saldría de la guerra mundial como uno de los grandes ganadores, sino que estaría en condiciones de construir una hegemonía global que llenaría el hueco que dejó el Imperio británico.
Producir con eficiencia económica
Cuando inició la negociación para la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el contexto era muy distinto al del acuerdo anterior. Con la caída de la Unión Soviética y todo el bloque comunista, Estados Unidos se asomaba a una era de liderazgo absoluto en el mundo. Por primera vez en la historia el orbe caminaba hacia la construcción de un solo mercado global bajo un mismo sistema, el capitalismo. No había grandes guerras entre potencias en el horizonte y la Guerra Fría había terminado con el saldo a favor del llamado “mundo libre”. La competencia se trasladó del terreno político e ideológico al plano eminentemente económico. Para la gran potencia, el asunto ya no iba de asegurar materias primas para sus esfuerzos bélicos, sino de mantener la eficiencia económica para fortalecer sus empresas transnacionales, además de ampliar mercados y competir frente a Europa Occidental y Asia Oriental a través de la construcción de un esquema de intercambio regional.
México, por su parte, experimentaba una transformación económica profunda derivada de la crisis de la deuda de los 80, el agotamiento de un modelo semi-autárquico de fuerte control estatal y su reciente incorporación al GATT, con lo que se adentró de lleno en el libre mercado. Tras el Consenso de Washington, el neoliberalismo se volvió la fórmula económica a seguir para los gobiernos de América Latina, entre ellos, México. El gobierno de nuestro país buscaba entonces apuntalar las reformas económicas liberalizadoras, atraer inversión extranjera y convertirse en un país exportador de manufacturas. México vio en el tratado binacional Estados Unidos-Canadá, firmado en 1988, la oportunidad de cumplir sus nuevos objetivos. En 1990 comenzaron las negociaciones para el TLCAN que fue firmado en 1992 y entró en vigor en 1994.
El TLCAN fue, en esencia, un acuerdo de liberalización comercial, certidumbre para la inversión e integración económica, en ese orden de prioridad. Para ello, con el tratado se redujeron los aranceles entre los tres países, se concedió protección jurídica a la inversión y a los derechos empresariales en toda la región y se establecieron reglas para esbozar una integración productiva norteamericana. Abarcó aspectos sobre el comercio de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros, inversión, propiedad intelectual, compras públicas y solución de controversias. Y consideró sectores como agroindustria, industria automotriz, textil y vestido y servicios.
Pese a la asimetría de los socios participantes, el tratado fue, en general, equilibrado. Una de las consecuencias más notables del TLCAN fue el incremento en el volumen del intercambio entre México y Estados Unidos. De acuerdo con datos del Congressional Research Service (CRS), el comercio entre ambos países se multiplicó por seis en veinte años. Pero, más importante aún fue que gracias al tratado se crearon cadenas productivas regionales que aumentó la interdependencia entre los dos países, principalmente en la zona fronteriza. Bienes intermedios que van y vienen varias veces y son transformados y ensamblados en el proceso para convertirse en bienes terminados.
Otro efecto importante tiene que ver con los flujos de inversión. Según estimaciones del Banco Mundial, gracias al tratado México recibió un volumen de inversión extranjera directa 60 % mayor al que hubiera registrado sin el acuerdo comercial. Pero con todo y que el TLCAN multiplicó la inversión, aumentó las exportaciones y elevó la productividad, poco hizo por equilibrar los ingresos entre los tres países. Para ello, eran necesarias acciones y medidas más allá del tratado, el cual cumplió con su función, pero no con las expectativas probablemente exageradas que se crearon en torno a él.
El TLCAN no terminó porque hubiera fracasado. Una lectura que podemos dar es que se hizo viejo técnica y políticamente. Fue un tratado concebido antes de la era del comercio digital masivo, antes del ingreso de China en la OMC y antes de la cuarta revolución industrial. En el plano político, los sectores más conservadores de Estados Unidos atacaron el TLCAN culpándolo –la mayoría de las veces obviando otros factores– de la desindustrialización del país, del creciente déficit comercial y la pauperización de la clase obrera blanca estadounidense. La llegada de Donald Trump al poder en 2017 marcó la sentencia de muerte para un tratado que sentó las bases de la plataforma de producción norteamericana, pero que se adentraba en un mundo muy distinto al que lo vio nacer. Estados Unidos ya no era el hegemón indiscutido, y Asia-Pacífico se asomaba con el nuevo centro de gravedad de la economía mundial.
Para México, el acuerdo significó la integración de lleno en la globalización económica, pero no logró desencadenar las dinámicas necesarias de sofisticación, innovación, desarrollo y crecimiento sostenido y equilibrado. Para eso hacen falta otros instrumentos políticos y económicos.
Construir seguridad económica
Debajo de la narrativa electoral de Donald Trump en contra del TLCAN y México subyacía un fenómeno más profundo y amplio: el ascenso de China como primera potencia industrial y comercial, y el desgaste de la globalización neoliberal bajo la hegemonía de Estados Unidos. Mientras que la potencia asiática disminuía su dependencia de los insumos estadounidenses, la potencia americana aumentaba la suya respecto de los insumos chinos. En paralelo, Pekín avanzaba en la diversificación de mercados para ser menos dependiente de las compras de Washington. De pronto, Estados Unidos se vio dentro de un mundo –creado por él mismo y bajo sus reglas– en el que las cadenas industriales más fuertes y prósperas iniciaban en Asia y ya no en América, y frente al competidor más formidable y capaz al que se haya enfrentado. Y en un contexto de mayor competencia geopolítica, los tomadores de decisiones norteamericanos tuvieron la sensación de comenzar a estar en desventaja. ¿Cómo podía la potencia americana garantizar su primacía si ya no controlaba los flujos de la industria? Si en la Guerra Fría la prioridad en el comercio había sido la seguridad nacional y en la hiperglobalización lo fue la eficiencia económica, ahora lo sería la seguridad económica.
En este contexto, no había manera de que el TLCAN continuara. En 2018 se firmó el Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC), que entró en vigor en 2020. Pero no fue un reinicio, sino más bien, una modernización en clave proteccionista y selectiva del antiguo tratado. Un instrumento geoeconómico más que de librecambio. El gobierno de Trump no quería acabar con la plataforma productiva norteamericana, sino corregirla a favor de sus prioridades geopolíticas e industriales. Y si bien mantuvo la esencia del TLCAN como una zona de libre comercio, endureció muchos de sus componentes para condicionar el acceso preferencial al mercado estadounidense. Reglas de origen, contenido regional, protección intelectual, prácticas regulatorias, esquemas anticorrupción, mecanismos de solución de controversias, entre otros, forman parte del catálogo de puntos de ajuste del nuevo tratado. Entre las innovaciones destacan las obligaciones laborales –sin duda, la más importante–, la revisión sexenal, el comercio digital, el capítulo para pymes y los esquemas anticorrupción.
Aunque el T-MEC sin duda responde más a los intereses de la parte más fuerte de la sociedad, ha tenido efectos positivos para los tres. Uno de ellos es la preservación de la integración productiva norteamericana, sin la cual, el comercio en América del Norte se hubiera vuelto un caos. También generó condiciones para la relocalización cercana de cadenas productivas frente a la competencia de China y la creciente incertidumbre logística global por la pandemia y las tensiones geopolíticas y guerras. Además, México pudo aumentar su importancia en el comercio estadounidense al grado de convertirse en el principal socio global de Estados Unidos, es decir, su primer proveedor y su primer cliente. Otra consecuencia es el hacer de la política laboral mexicana un tema sujeto al escrutinio de terceros, es decir, sus socios comerciales. Pero quizá lo más importante de cara a la revisión del tratado que está en curso es que América del Norte como bloque regional está más equipada que antes para competir al bloque de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), que encabeza China y a la que pertenecen otros 14 países de Asia-Pacífico.
El de 1831 fue un tratado para un mundo de naciente apertura comercial bajo la hegemonía británica. El Acuerdo de 1942 perteneció a un orden de economía de guerra y cooperación hemisférica. El TLCAN fue hijo de la globalización neoliberal posterior a la Guerra Fría. Y el T-MEC pertenece al mundo de la globalización fragmentada, con la rivalidad Estados Unidos-China como telón de fondo y el nearshoring, las cadenas críticas, la seguridad económica y el retorno de la política industrial como características principales.
Su importancia radica en lo que exhibe de la realidad presente de la región: América del Norte dejó de ser sólo un espacio de libre comercio para convertirse en un bloque geoeconómico defensivo. Creo que así debemos entenderlo.
El T-MEC –como los anteriores tratados– no ha logrado disminuir la asimetría entre México y Estados Unidos. Y seguramente ningún tratado lo hará. No sólo por lo que México no ha hecho y se está demorando en hacer, sino porque el desequilibrio juega a favor de los intereses de Estados Unidos. Así se observa a lo largo de la historia de la relación entre ambos países a través de los cuatro tratados explicados. México ha sido un país estructuralmente decisivo para la construcción del poder estadounidense en el plano continental (siglo XIX) y mundial (siglo XX). En el siglo XXI se ha convertido en un socio crítico para la competitividad industrial de Estados Unidos por la integración de cadenas de suministro. La interdependencia convive con la asimetría, con episodios históricos de agresión y con una tradición mexicana de autonomía diplomática que limita la capacidad estadounidense de convertir la integración económica en subordinación plena. Estados Unidos necesita un socio fiable y estable en su frontera sur, pero sin tener que asumir directamente el costo de su estabilidad.