Estados Unidos busca revitalizar al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional

En medio de la cumbre del G20, que se celebró en Nueva Delhi el mes pasado, el presidente Joe Biden se retiró para asistir a una pequeña reunión con algunos otros líderes mundiales.

Asistieron Narendra Modi, primer ministro indio, el presidente sudafricano Cyril Ramaphosa y Luiz Inácio Lula da Silva, líder de Brasil, tres de los cinco países del grupo BRICS de países grandes en desarrollo. Se dieron la mano y sonrieron para las cámaras, junto con Ajay Banga, el nuevo presidente del Banco Mundial (BM).

El acto ocurrió poco después de que Biden presentara lo que los funcionarios estadounidenses describen como un nuevo gran impulso para entregar miles de millones de dólares en financiamiento adicional a las economías emergentes y en desarrollo. En la sesión del G20 estuvieron ausentes Xi Jinping, de China, y Vladimir Putin, de Rusia.

El plan implica reforzar el poder financiero del BM y del Fondo Monetario Internacional (FMI), las dos instituciones, con sede en Washington, que han estado en el centro del orden económico que Estados Unidos (EU) y sus aliados impulsaron después de la Segunda Guerra Mundial para fomentar la cooperación internacional y aumentar su influencia global.

La apuesta de Biden--y la de sus altos funcionarios, entre ellos Janet Yellen, la secretaria del Departamento del Tesoro-- es que las puede revitalizar de forma que se amplíe la oferta económica de EU a las naciones en desarrollo de todo el mundo, al tiempo que se contrarresta la creciente influencia internacional de China.

El plan es una prueba de fuego para el futuro del orden liderado por EU, si instituciones como el BM y el FMI pueden renovarse incluso cuando EU desempeña un papel menos dominante en la economía global, o si se volverán más marginales en medio de la creciente competencia geopolítica entre EU y China.

“No puedo recordar ningún momento en el que el secretario del Tesoro y el presidente de EU hayan centrado este tipo de atención sostenida en los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) y el FMI”, dice Karen Mathiasen, exdirectora ejecutiva interina para EU en el BM y en el departamento de asuntos internacionales del Tesoro.

Ese tipo de esfuerzos, dice, se sienten “más cruciales y existenciales, porque tenemos un entorno global cada vez más polarizado, lo que hace que la importancia de que los organismos multilaterales cumplan con sus objetivos sea aún más esencial para que puedan demostrar que son relevantes”.

Biden espera un acuerdo sobre reformas en el BM y otros BMD, que ampliarían su balance en 200 mil millones de dólares (mdd) y los harían más ágiles y agresivos a la hora de ayudar a las naciones en dificultades. Pero también le pidió al Congreso estadounidense que apruebe nuevos fondos para que el BM refuerce su poder financiero en otros 25 mil mdd. Si otros países se unen, el fondo de reserva total podría crecer en otros 100 mil mdd.

Con el FMI, Biden propuso destinar 21 mil mdd en fondos a reforzar la capacidad de la institución de crédito para entregar ayuda financiera a países de bajos ingresos y respaldó un plan para aumentar su capital a más largo plazo. Los planes están en el centro de las discusiones en las reuniones anuales del FMI y el BM que se realizan esta semana en Marrakech.

“Cuando vemos a los países que han pasado por momentos muy difíciles y pensamos: ‘¿Qué podemos hacer en EU para impulsar el crecimiento y la estabilidad globales?’, (el FMI y el BM) son herramientas increíblemente importantes”, dice un alto funcionario del Tesoro. “Queremos asegurarnos de que estén operando lo mejor posible”.

Sin embargo, cumplir el plan no será sencillo. La administración necesita obtener la aprobación del Congreso en medio de un clima político estadounidense polarizado y disfuncional con el Partido Republicano, sumido en el caos tras la destitución de Kevin McCarthy como presidente de la Cámara de Representantes.

También va a requerir de un amplio respaldo internacional, algo que pondrá a prueba la influencia económica internacional de EU, en un momento en que las economías avanzadas sienten presiones presupuestarias que van a limitar sus contribuciones financieras.

El nuevo esfuerzo de EU para inyectar capital fresco en el BM y el FMI no incluye un impulso para abordar la subrepresentación de China y otras economías emergentes, una omisión notable dado que Beijing solo tiene la tercera mayor proporción de poder de voto en cada una de las respectivas instituciones, a pesar de ser la segunda economía más grande del mundo.

Los críticos también cuestionan la capacidad del FMI y el BM para brindar ayuda a las economías en desarrollo en una escala comparable a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (BRI, por sus siglas en inglés), un gran plan para ganar influencia en el “sur global” que puso en marcha Xi en 2013.

China ya prestó cerca de 1 billón de dólares a países en desarrollo, principalmente para construir infraestructura en el marco de la BRI. A medida que muchos de estos países cayeron en dificultades financieras, las instituciones financieras de China intervinieron con paquetes de rescate que alcanzaron un total de 240 mil mdd entre 2000 y finales de 2021, según un estudio reciente. Esto equivale a más de 20 por ciento del total de los préstamos del FMI durante la última década.

"Estamos en una situación en la que la relación entre China y EU se encuentra en un periodo de tensión que no hemos visto en 40 o 50 años, y (el FMI y el BM) están atrapados en medio”, dice Kenneth Rogoff, quien solía ​​trabajar en el fondo y ahora está en la Universidad de Harvard.

“Se encuentran en esta encrucijada en la que necesitan tomar una decisión sobre si mantener a China involucrada y participando plenamente o iniciar un proceso de retirada”, añade. “Realmente no veo cómo vamos a resolver los problemas del mundo sin China”.

¿Qué espera lograr EU?

El nuevo plan es el último de una serie de esfuerzos respaldados por Washington para impulsar las instituciones financieras internacionales. En 2010 se alcanzó un acuerdo para aumentar las cuotas del FMI, que luego se promulgó en 2016. Y hace cinco años, EU y otros gobiernos alrededor del mundo ofrecieron una importante muestra de apoyo al BM, inyectando nuevo capital y marcando el comienzo de una nueva era que le dio a China y a las economías emergentes más influencia interna.

Pero, en general se consideró que esa iniciativa, que tuvo lugar durante la administración de Donald Trump, quien era abiertamente hostil a la idea del multilateralismo, se había quedado corta mientras las economías en desarrollo enfrentaban una multitud de desafíos.

En ese momento, el funcionario responsable de supervisar la participación de EU con las instituciones financieras internacionales --David Malpass, quien eventualmente dirigió el BM-- no solo era escéptico sobre la necesidad de combatir agresivamente el cambio climático, sino que tenía un historial de ser muy cauteloso de las propias organizaciones.

Después de la renuncia de Malpass este año, Banga, exejecutivo de Wall Street designado por Biden, ha tratado de abordar las críticas de que el BM no logró atender adecuadamente la escala de la crisis climática global, junto con su misión tradicional de aliviar la pobreza.

Desde que tomó el mando en junio, Banga también se ha esforzado por ampliar el balance de la institución de crédito, sin sacrificar su calificación triple A de primer nivel, y puso en marcha nuevos instrumentos financieros para ayudar a los países endeudados.

Durante el verano, Banga aprovechó una cumbre con el presidente francés Emmanuel Macron, para revelar nuevas “cláusulas de pausa” adjuntas a los pagos de deuda de países afectados por desastres naturales y lanzó un denominado esquema de capital híbrido, para experimentar con nuevos instrumentos financieros. La organización también está buscando formas de fomentar la inversión del sector privado en los mercados emergentes.

Banga dejó en claro que no solo necesita un “mejor banco”, sino un “más grande” para cumplir estos objetivos, pero el enorme volumen de recursos que deben movilizarse representa una tarea de enormes proporciones. Solo para la transición verde, la Agencia Internacional de Energía (AIE) estima que las inversiones para mitigar el calentamiento global deben aumentar en 2.2 billones de dólares al año para 2030 en las economías emergentes y en desarrollo.

Con un mandato de reforma en vigor en el BM, los funcionarios estadounidenses recurrieron al FMI, exigiendo más en términos de supervisar a los países en problemas y guiarlos para salir de las crisis. “No podemos permitir que la tentación de abordar todos los problemas aleje al FMI de su misión central de supervisión y orientación macroeconómica y de los tipos de cambio”, dijo Jay Shambaugh, subsecretario de asuntos internacionales del Tesoro, en un discurso el mes pasado.

En los últimos años, la institución de crédito amplió sus competencias, algo que la directora del FMI, Kristalina Georgieva, defendió en una reciente entrevista con el FT.

“El papel del Fondo inevitablemente tiene que cambiar porque el mundo que nos rodea está cambiando”, dijo. El FMI creó el Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad, que tiene el objetivo de ampliar los préstamos para cuestiones relacionadas con el clima y la preparación ante pandemias, así como un programa para ayudar a los países a hacer frente a las necesidades de balanza de pagos relacionadas con la escasez de alimentos.

Esta iniciativa recibió un apoyo significativo. “A la luz de los costos de las crisis en los países más pobres, el fondo simplemente no puede pretender ser un proveedor de bienes públicos mundiales, a menos que se comprometa más con esos países y sus problemas”, dice Maurice Obstfeld, antiguo economista jefe del FMI.

Pero también hay detractores. Anne Krueger, quien anteriormente fue la primera subdirectora gerente del FMI, se mostró “consternada” por lo que calificó de alejamiento del fondo de los mandatos “esenciales” de estabilidad financiera y responsabilización de los países propensos a las crisis. Argentina y Pakistán, por ejemplo, han tenido que recurrir repetidamente al FMI en busca de ayuda, la última vez para evitar el incumplimiento de pagos de sus deudas, incluidas las que contrajeron con la propia institución.

Martin Mühleisen, exfuncionario del FMI, dice que EU, como mayor accionista de la institución de crédito, también podría hacer más para presionar a los países para que cumplan. “Si no están contentos con lo que está pasando, simplemente deberían decirles que votarán en contra de los programas”, dice.

Las aspiraciones multilaterales de China

En el trasfondo de todas las discusiones sobre las dos instituciones se encuentra China y su creciente presencia en el financiamiento del desarrollo.

China busca desde hace mucho tiempo aumentar su representación --y su poder de voto-- en el BM y varios BMD más. Considera que este objetivo es una parte crucial de una estrategia global para reformar la arquitectura financiera mundial proporcionando una mayor participación a los países en desarrollo, que Beijing tiene la ambición de liderar, dicen los asesores políticos chinos y los analistas.

Pero traducir las aspiraciones de China en influencia real ha sido un camino difícil para Beijing, que se remonta al menos a 15 años atrás.

En el BIRF, la división de crédito del BM, el poder total de voto de China es de 5.96 por ciento, ocupando el tercer lugar después de EU, con 15.62 por ciento, y Japón, con 7.13 por ciento. Esto a pesar de que, en términos nominales, China contribuyó con 18.06 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) mundial en 2022, en comparación con solo 4.23 por ciento de Japón y 25.41 por ciento de EU.

No es que China no estuviera dispuesta a aportar el capital necesario para aumentar su poder de voto en el BM. Por el contrario, dice Yunnan Chen, investigador del ODI, un centro de expertos con sede en Londres, intentó aumentar sus aportaciones de capital, especialmente en los años posteriores a la crisis financiera de 2008.

Pero los principales accionistas occidentales del banco se resistieron porque un aumento en el poder de voto de China probablemente disminuiría el de otros países como EU, Japón, Alemania y el Reino Unido.

“La participación es un juego de suma cero, y los principales socios, en particular los estadounidenses, rechazan sistemáticamente cualquier cambio sustancial en la estructura de la participación”, añade Chen.

A pesar de su experiencia reciente, China mantiene la esperanza de que las instituciones eventualmente ablanden su resistencia a que Beijing desempeñe un papel más importante, según asesores políticos chinos de alto nivel, que no quisieron dar una mayor identificación.

Una razón para este optimismo es que el BM y otros BMD tienen una fuerte necesidad de capital para financiar el desarrollo en muchos países, donde la infraestructura es insuficiente para atender a poblaciones en expansión y al impacto del cambio climático.

“Las potencias occidentales mantienen reprimida la representación y los derechos de voto de China en el BM y (de otros BMD) desde hace mucho tiempo”, dice un asesor del gobierno chino. “Deberíamos estar dispuestos a aumentar nuestro apoyo de capital a estas organizaciones si reconocen nuestras contribuciones y nuestro peso económico de manera adecuada”.

Los analistas también señalan la forma en que el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), una institución de crédito multilateral que encabeza China, mantiene una postura de alta cooperación con el BM. El BAII cofinanció 20 proyectos por un valor de 4 mil 360 mdd entre 2021 y finales de agosto de este año, convirtiéndose en el principal socio de cofinanciamiento del BM, dice Danny Alexander, vicepresidente de políticas y estrategia del BAII.

Sobre el poder de voto dentro del FMI en el futuro, Georgieva dijo que “existe la necesidad de cambiar constantemente para reflejar cómo está cambiando la economía mundial”. Las revisiones de cuotas se realizan al menos cada cinco años.

En declaraciones al FT, Yellen insinuó que EU podría eventualmente apoyar cambios más amplios para los países subrepresentados. Cuando se le preguntó específicamente sobre China, dijo: “También es importante que China esté a la altura de las normas de la institución, en lo que respecta a aspectos como la cooperación en la reestructuración de la deuda y la transparencia cambiaria”.

En Sri Lanka, por ejemplo, China recibió críticas considerables por obstaculizar el avance hacia un acuerdo, lo que provocó protestas públicas masivas y escasez de bienes esenciales. Lo que está en cuestión es la indecisión de China hasta ahora a la hora de cooperar con un rescate liderado por el FMI, que también involucra a sus rivales geopolíticos, Japón e India, dicen los analistas.

Las razones del enfoque de “actuar solo” de Beijing surgen de la forma en que sus instituciones financieras de propiedad estatal ven sus préstamos en el extranjero. Buscan preservar la máxima discreción, al establecer los términos de sus préstamos y cuando estos se vuelven problemáticos, prefieren “volver a hacer un perfil” de su cartera para evitar amortizaciones significativas.

Sin embargo, Zambia presentó un caso más esperanzador. En junio, China y otros acreedores llegaron a un acuerdo para reestructurar miles de millones de dólares en préstamos, algo que puso fin a un estancamiento sobre el impago de la nación africana en 2020, que expuso una fisura entre Beijing y las instituciones de crédito occidentales.

Las instituciones de crédito bilaterales lideradas por China finalmente acordaron un período de gracia de tres años para los pagos de intereses y extender los vencimientos, algo que abrió el camino para que Zambia reanude el financiamiento del FMI y comience conversaciones con acreedores privados.

Los bloqueos internos en EU

China no es el único obstáculo potencial: el destino de la propuesta de Biden también depende del apoyo del Congreso.

El presidente incluyó medidas para impulsar los préstamos del BM y el FMI en una solicitud presupuestaria al Congreso este verano, junto con fondos para la ayuda a Ucrania, pero la ayuda a las instituciones financieras internacionales --al igual que el dinero para Kiev-- quedó fuera del acuerdo para evitar el cierre del gobierno que se alcanzó el 30 de septiembre.

A mediados de noviembre se abre un nuevo plazo presupuestario, pero no está muy claro que exista apoyo bipartidista para nuevos fondos. “Es difícil convencer al Congreso del mérito de estas instituciones en cualquier caso, y desde luego no tienen electorados que se preocupen profundamente”, dice Mathiasen, exfuncionario del BM. “Y esto no es cualquier acontecimiento. Se trata de un periodo muy disfuncional en la historia legislativa de EU, por lo que se convierte en una tormenta perfecta del peor tipo”.

Blaine Luetkemeyer, congresista republicano de Missouri, que preside el subcomité de servicios financieros que tiene la tarea de supervisar al FMI y al BM, dice que no deben otorgarse préstamos en condiciones favorables a China y que no debe aumentarse el poder de voto de Beijing, al tiempo que pide a estas instituciones que reduzcan su ámbito de actuación a “la reducción de la pobreza y las crisis de balanza de pagos a corto plazo, respectivamente”.

“No tienen nada que hacer impulsando agendas radicales sobre el clima y las pandemias que perjudican a los productores de energía y al libre mercado”, dice Luetkemeyer. “Espero sinceramente que ambas instituciones reconsideren su propósito para que podamos iniciar conversaciones productivas sobre cómo seguir reforzando su potencia financiera”.

Bill Hagerty, senador republicano por Tennessee, dice creer “de todo corazón” que Occidente debe hacer más para contrarrestar la influencia de China, pero añade que el FMI y el BM “no deben desperdiciar su capacidad promoviendo prioridades partidistas como el cambio climático y la justicia social”.

“Sin un compromiso claro de dar prioridad al desarrollo económico básico, como la construcción de infraestructuras críticas, no veo un amplio apoyo a la ampliación de los recursos financieros de estas instituciones por parte de legisladores como yo”, dice.

Pero si los congresistas quieren contrarrestar la influencia china en el mundo, Mark Sobel, antiguo funcionario del Tesoro de EU, dice que el FMI y el BM son el “principal lugar” para asignar dinero.

“Se trata de una inversión muy buena de la que sacamos mucho provecho”, dice. “Es bueno para nuestra economía y para nuestra seguridad nacional”.

​RPG