México avanza en dirección opuesta al resto de América Latina en la aplicación de los programas sociales. Mientras que el resto de la región continúa apostando por los planes de transferencias condicionadas de recursos •los programas de asistencia social para reducir la pobreza•, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador decidió dar un giro radical al eliminar el programa Prospera, uno de los más emblemáticos de los tres sexenio anteriores, y transfirió los recursos económicos al programa social de Becas para el Bienestar Benito Juárez.
El gobierno justificó su decisión al afirmar que el programa Prospera conformaba, en la práctica, una fuente de clientelismo y corrupción. Sin embargo, más allá de denuncias políticas cruzadas, entre los especialistas consultados por Milenio crece el debate sobre los resultados que podrían derivar del cambio de rumbo adoptado por el país.
“El programa de Becas para el Bienestar Benito Juárez, en términos administrativos y de implementación, está reemplazando a Prospera, pero sus características no son las mismas”, dice Fátima Masse, coordinadora de proyectos del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).
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Este programa de becas ofrece apoyo monetario a estudiantes desde educación inicial hasta nivel universitario. Pero los beneficiarios ya no recibirán los componentes de la transferencia para alimentos, tampoco las consultas médicas preventivas, ni talleres de autocuidado que ofrecía Prospera.
“En términos de educación, si bien el programa de becas tiene como requisito que los niños estén inscritos en la escuela, no monitorea la asistencia; y en salud, no obliga a que las familias tomen las pláticas sobre la alimentación de sus hijos, ni que acudan a los servicios médicos preventivos”, añade Masse.
El Dato.6.7 millones
de familias fueron beneficiadas por el programa Prospera
Pioneros en combatir la pobreza
México fue uno de los pioneros en toda América Latina en la implementación de los programas de transferencias condicionadas. Tan solo en 2018 había 150 programas sociales federales, de los cuales se eliminaron 18 y se crearon 14. Un total de 146 programas quedaron vigentes y activos en esta administración.
“La continuidad de los programas lograron que los hogares mexicanos mejoraran su alimentación, se redujera los niveles de la pobreza y se mejoraran los indicadores educativos y de salud de la población”, según el informe del Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social (Coneval), Los Programas Progresa-Oportunidades-Prospera (POP) a 20 años de su creación.
Sin embargo, los efectos positivos del programa demostraron tener límites. “Los impactos en el capital humano, en la inserción laboral de sus jóvenes beneficiarios y en su movilidad intergeneracional fueron menores a los esperados y ponen en duda la posibilidad de que se cumpliera con su finalidad: la ruptura de la herencia de pobreza”, señala el informe del Coneval.
Con esas asignaturas pendientes sobre la mesa, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador emprendió un nuevo rumbo. “Más que en la condicionalidad, el énfasis ahora está puesto en la magnitud de las transferencias”, dice Simone Cecchini, Oficial Superior de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en Santiago de Chile. “El gobierno mexicano está haciendo un esfuerzo por expandir las transferencias monetarias a las familias más pobres, y, en ese sentido, sí hay mucho potencial”.
Desde que se puso en marcha el programa de Becas para el Bienestar Benito Juárez en febrero pasado, se repartieron 7.5 millones de becas desde educación básica hasta universidad, lo que supera, incluso, el padrón que tenía Prospera al 30 de septiembre de 2018, cuando registró 6.7 millones de familias beneficiarias.
El programa originalmente tenía un presupuesto asignado de 41,652 millones de pesos (mdp), aunque se modificó hasta quedar en 25,499 mdp. De eso, se ejercieron solo 51% de los recursos etiquetados para el primer semestre de 2019. Además, se propone 67,200 mdp para este programa en el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2020, donde se espera que se incorporen entre 600,000 y 700,000 familias beneficiarias.
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Menor evaluación en los programas
No obstante, el cambio de foco también implica riesgos. Uno de los principales cuestionamientos que los especialistas hacen a la decisión de eliminar el programa Prospera es por la posibilidad de que los planes vigentes dejen de ser evaluados, lo que impediría hacer ajustes para incrementar su impacto.
“A diferencia del resto de los programas de la política social, Prospera era uno de los más estudiados por el Coneval y la Auditoría Superior de la Federación, además de los estudios de una serie de académicos que constantemente están haciendo pruebas con la información del programa”, dice Masse.
Además, la coordinadora del IMCO explica que la decisión de eliminar este programa va en contra de la evidencia, ya que se redujo entre 2008 y 2018 el porcentaje de la población en situación de pobreza, al pasar de 44.4% a 41.9%, una disminución media anual de 0.24 puntos porcentuales. Este era uno de los objetivos originales de estos programas, que buscaban incidir en la educación, la alimentación y la salud de los niños en las familias más pobres.
El contraste latinoamericano
El giro de México sorprende aún más si se tiene en cuenta la tendencia de los programas sociales en América Latina. Según la Cepal, la cobertura de los programas de transferencias condicionadas aumentó de 3.6% de la población regional en 2000 a 20.7% en 2017. Eso implica que estos subsidios alcanzaban hace dos años a 133.5 millones de personas en 30.2 millones de hogares en la región.
A diferencia de lo que ocurre en México, estas iniciativas mantienen su protagonismo en una veintena de países. “Los programas de transferencias condicionadas fueron una transformación muy importante con relación a los anteriores”, dice Marco Stampini, especialista líder en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington.
Además, el especialista del BID afirma que todas las evaluaciones muestran que las transferencias monetarias contribuyen a reducir la pobreza en el mis mo momento de la transferencia, “estos programas tienen rigurosas evaluaciones de impacto y utilizan tecnologías, tanto para el registro de beneficiarios como para la bancarización de los pagos”.
Uno de los casos más emblemáticos en América Latina es Bolsa Familia, en Brasil. Este se convirtió en el mayor programa de transferencia de ingresos condicionados del mundo, tanto por la cantidad de familias beneficiadas como por su presupuesto anual.
Según las cifras oficiales del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea, siglas en portugués), los subsidios que se distribuyeron desde su creación fueron de 8,000 mdd. Con ese monto, la Bolsa Familia fue responsable de reducir 15% de la pobreza y 25% de la pobreza extrema del país.
Por el tamaño de Brasil y por ser un programa que cubre 28% de la población, Bolsa Familia es, por lejos, el más grande de América Latina. Hasta su eliminación, el programa Prospera ocupaba el segundo lugar, con más de seis millones de beneficiarios. Los otros programas de alto impacto en Latinoamérica son el argentino Asignación Universal por Hijo, con cuatro millones de beneficiarios y el colombiano Familias en Acción, con 2.5 millones.
El Dato.7.5 millones
de Becas para el Bienestar Benito Juárez fueron repartidas desde febrero de 2019
Larga vida a lo social
Una de las claves de la continuidad de estos programas pasa por el bajo peso que tienen en el presupuesto de los países, lo que les mantiene a resguardo de las recurrentes crisis fiscales que sufren las economías en Latinoamérica. De acuerdo con la Cepal, el gasto en estos programas tan solo en 2017 fue equivalente a alrededor del 0.37% del Producto Interno Bruto (PIB) regional.
Con esas ventajas ya probadas, todo indica que, más allá de los cambios de signo político, estos programas tendrán larga vida en América Latina ante un contexto social desolador.
De acuerdo con la Cepal, en 2018, 29.6% de la población se encontraba en situación de pobreza. Aunque desde mediados de la década pasada se logró reducir la desigualdad del ingreso, el ritmo de disminución fue más lento en los últimos años.
Con eso, América Latina y el Caribe continúa siendo la región más desigual del mundo. Luego de 20 años de continuidad, México decidió cambiar de ruta en materia de programas sociales. La efectividad del giro se demostrará con el tiempo. “Se trata de transferencias bastante chicas que ayudan a cerrar la brecha de la extrema pobreza, pero no necesariamente a superar la pobreza”, dice Cecchini, de la CEPAL.
En ese contexto, la clave será incrementar los montos de las transferencias a más beneficiarios: si México va en ese camino, será positivo, pero para su éxito deberá mantener el sistema de evaluación de los programas sociales para ver su evolución con el tiempo.