Se aprobó la reforma de Puertos y Marina Mercante; ¿vamos hacia una militarización?

Ciudad de México /

“No a la militarización de la Marina Mercante, Educación Náutica y Puertos”, “No a la dictadura militar” y “No a la violación del artículo 129 constitucional” fueron parte de los reclamos que se observaron en las pancartas con las que algunos Marinos Mercantes alzaron la voz en contra de la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos y de la Ley de Puertos, que busca transferir atribuciones administrativas en materia de puertos y marina mercante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) a la Secretaría de Marina (SEMAR) y la cual ya fue aprobada en lo general el pasado 28 de octubre por el Pleno del Senado de la República con 70 votos a favor, 26 en contra y 4 abstenciones y en lo particular con 61 votos a favor, 31 en contra y 2 abstenciones.

La reforma está a punto de culminar su trayecto en el proceso legislativo establecido en el artículo 72 constitucional y debemos preguntarnos si con ello también está avanzando la llamada “militarización”, término que no parece estar claro para todos, por lo que resulta conveniente analizar lo establecido tanto por la legislación nacional e internacional al respecto.

Por lo que hace a la legislación internacional, actualmente el organismo intergubernamental especializado en estos temas es la Organización Marítima Internacional (OMI), de la cual México es parte desde el año 1954, y que está encargada de promover entre sus Estados miembros la adopción de convenios internacionales en materia de prevención de la contaminación marina, responsabilidad civil, seguridad y protección marítima etcétera.

La OMI ha emitido más de 50 tratados internacionales y más de 500 ordenamientos normativos, entre Códigos, Recomendaciones y Resoluciones, cabe mencionar que en ninguno de éstos existen disposiciones jurídicas que establezcan de qué manera los Estados miembros deben organizar a sus autoridades marítimas, es decir, si deben tener carácter civil, militar o mixta; esto debido a que los Estados son soberanos y como tal, tanto la Organización de las Naciones Unidas, como sus organismos especializados, no se involucran en la toma de decisiones de los Estados respecto a de qué manera van a organizar la administración de sus asuntos internos. En Latinoamérica, las Autoridades Marítimas están conferidas tanto a Ministerios o Secretarías de Estado civiles, como es el caso de Argentina, Honduras y Venezuela, otras dependen directamente de sus Armadas nacionales como Brasil, Chile, Perú y República Dominicana, mientras que en otros casos, estas autoridades recaen en instituciones civiles, que debido a la falta de medios operativos, se ven en la necesidad de recurrir a sus Fuerzas Armadas de mar, para llevar a cabo los actos administrativos que tienen lugar en la mar, tales como las inspecciones de Estado ribereño, tales como Bolivia, Guatemala y Colombia.

En el caso particular de México, la SCT – con el apoyo del personal naval de la SEMAR y de los recursos de la Armada- estuvo encargada de ejercer la Autoridad Marítimahasta el 17 de junio de 2017 que entró en vigor una reforma por la que se creó la figura de Autoridad Marítima Nacional a cargo de la SEMAR, sin embargo, la atención de diversos trámites y servicios marítimos quedó dividido entre ambas Dependencias y la autoridad portuaria permaneció en Comunicaciones y Transportes. Con la aprobación de esta reforma, la unificación de la Autoridad Marítima Nacional será una realidad, ya que terminará con dicha división de funciones, que estarán a cargo de la Secretaría de Marina, que no es lo mismo que la Armada de México.

De acuerdo con el marco jurídico nacional, la Administración Pública Federal (APF) depende del Poder Ejecutivo Federal, está encabezada por el Presidente de la República y divide el ejercicio de sus atribuciones entre otras, en Dependencias centralizadas, es decir, Secretarías de Estado. El fundamento constitucional de la AFP se encuentra establecido en el primer párrafo del artículo 90, que establece que la APF será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso. Esa es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que en su artículo 26 enlista las 19 Secretarías de Estado con las que actualmente cuenta la APF, dentro de las cuales se encuentra la SEMAR, y como el resto de las Dependencias, su carácter es administrativo, tiene igual rango que las demás y tiene a su cargo el despacho de los asuntos administrativos señalados en el artículo 30 de la LOAPF y demás que le atribuyan otras leyes y reglamentos, que en este caso, podríamos mencionar la Ley de Navegación y Comercio Marítimos (LNCM) y la Ley de Puertos (LP).

La Armada de México, por su parte, de acuerdo con su propia Ley Orgánica, es una institución militar de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país.

Cada institución cuenta con sus propios componentes y funciones, muchas de las cuales, se complementan entre sí, en una sinergia entre las atribuciones administrativas de la SEMAR y los medios operativos con los que cuenta la Armada.

Ahora, el argumento de la inconstitucionalidad por violación al artículo 129 constitucional es -a todas luces- inaplicable, ya que dicho precepto legal establece que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar…” La prohibición expresa a la que hace referencia es a las autoridades militares y no a las Secretarías de Estado que las administran.

Dichas autoridades militares se encuentran enlistadas en la misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuyo artículo 73 referente a las facultades del Congreso, establece en su fracción XIV “Para levantar y sostener a las Instituciones Armadas de la Unión a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales…” y por otro lado, en el artículo 89, que señala como una de las facultades del Presidente, en la fracción VI “Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército de la Armada y de la Fuerza Aérea…”

La reforma no contempla la transferencia de atribuciones a la Armada de México, sino a la Secretaría de Marina, por lo que, desde el punto de vista legal, el artículo 129 resulta inaplicable. Además, esto ya fue confirmado incluso por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en los amparos en revisión 440/2018 y 506/2018, interpuestos en contra del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 de diciembre de 2016, por el que se transfirieron las Capitanías de Puerto a SEMAR, determinó que esa “reorganización administrativa no infringe de ninguna manera los ámbitos especiales que rigen a las atribuciones administrativas de las castrenses, es decir, no existe una militarización de facultades que corresponden a la esfera administrativa, sino que se adecuan al hecho de que la Secretaría de Marina es también una dependencia administrativa.”

Ahora bien, de acuerdo con la Real Academia Española, el verbo “militarizar” significa: 1. tr. Infundir la disciplina o el espíritu militar, 2. tr. Someter a la disciplina militar, 3. tr. Dar carácter u organización militar a una colectividad.

Por un lado, existe un mecanismo que permite medir el grado de militarización de un país de acuerdo con el presupuesto que destinan a sus Fuerzas Armadas en relación con el Producto Interno Bruto (PIB). El Índice de Militarización Global (GMI por sus siglas en inglés) desarrollado por el Centro de Conversión Internacional de Bonn (BICC por sus siglas en inglés), un centro de investigación independiente dedicado al análisis de la seguridad internacional, contiene datos que incluyen la proporción del presupuesto militar con referencia al PIB con la inversión en el sistema de salud, el número de militares y paramilitares con el número de doctores.

Actualmente, los cinco países con el nivel más alto de GMI son: 1) Israel, 2) Singapur, 3) Armenia, 4) Chipre y 5) Corea del Sur, en su mayoría, países que viven día a día bajo una amenaza, lo que les obliga a tener altos niveles de militarización. Nuestro país se encuentra en el lugar 114 ya que destina aproximadamente el 0.6% de su PIB a sus fuerzas militares.

Por otro lado, si el argumento de los opositores a la reforma se centra en que se están militarizando los puertos y la Marina Mercante, debido a que el personal naval estará a cargo de su administración, únicamente denota un profundo desconocimiento delo que ser un Marino Naval implica y al marco jurídico al que se circunscribe en su actuación.

Primero, el personal naval cumple una doble función, como miembro en activo de las Fuerzas Armadas y como servidor público prestando sus servicios profesionales a la Secretaría de Marina, ya que está facultado legalmente para ejercer funciones de ambas naturalezas. La Armada de México ejerce sus atribuciones militares, exclusivamente mediante el personal militar en el activo; mientras que la SEMAR ejerce sus atribuciones civiles mediante el personal civil o militar con el que cuenta, ya que ambos están considerados como servidores públicos de acuerdo con el artículo 108 constitucional, cuentan con un nombramiento como servidor público emitido por el Órgano Interno de Control de la SEMAR, el cual, al igual que el resto de las Secretarías de Estado, depende de la Secretaría de la Función Pública, y como tal, les aplica la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

El personal naval no está integrado en su totalidad por militares de carrera, es decir, aquellos que decidieron cursar sus estudios en las escuelas de formación de la Armada, sino que también cuenta con personal técnico, profesional y no profesional de extracción civil, es decir, aquellos que efectuaron sus estudios en escuelas públicas o privadas a nivel superior o medio superior, en territorio nacional o en el extranjero, a quienes se les brinda la inducción militar correspondiente, de tal manera que en las filas de Armada se encuentran enlistados, entre otros: odontólogos, abogados, biólogos, politólogos, pedagogos y psicólogos, todos ellos egresados de escuelas civiles.

Segundo, al realizar funciones administrativas, el personal naval no se circunscribe a la legislación militar, sino a la administrativa como cualquier otro servidor público, principalmente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; tampoco subordina la toma de decisiones o resolución de los asuntos administrativos a una cadena de mando militar, sino a una estructura administrativa tal y como en el resto de las Dependencias del Ejecutivo Federal (Jefe de Departamento, Subdirector, Director de Área, Jefe de Unidad). De ahí que, el argumento de que el comercio marítimo sufrirá pérdidas millonarias debido a los retrasos que ocasionaría esperar a que la toma de decisiones atraviese por toda esa cadena de mando, carece de todo sustento.

Cabe mencionar, que la disciplina militar sí aplica, pero le es aplicable exclusivamente al mismo personal naval, y bajo ninguna circunstancia, los Marinos Navales pueden aplicar esa disciplina al personal civil o bien, a los particulares, puesto que está prohibido por ley y da lugar a responsabilidad disciplinaria.

Tercero, las Fuerzas Armadas Mexicanas son el mejor ejemplo de “hacer más con menos”. Hoy por hoy, los Estados Unidos de América ocupan el escalón 31 de GMI con 2.79% del PIB, siendo el país del continente americano que invierte más presupuesto en sus Fuerzas Armadas; por lo que, haciendo un comparativo entre personal que cumple funciones militares en el país vecino y el nuestro, -guardando las debidas proporciones- resulta que los estadounidenses organizan su poder militar en 5 instituciones: el Ejército, la Fuerza Aérea, la Armada, la Infantería de Marina y la Guardia Costera, esta última con un propósito inicial no bélico, pero que también utiliza cierta artillería para el cumplimiento de sus funciones en la mar. En nuestro país, los hombres y mujeres que ostentan una jerarquía militar en la Armada de México se encargan de llevar a cabo las funciones de estas tres últimas instituciones armadas estadounidenses.

Lo anterior, consciente de que las realidades y los intereses de ambos países no son los mismos, ya que nuestra Nación no apuesta por una política exterior bélica e intervencionista; sin embargo, es necesario reconocer que no se cuenta con el presupuesto para contar con personal exclusivo que lleve a cabo cada una de estas funciones. Por lo que, es entendible que con el presupuesto asignado a la SEMAR como administradora de la Armada, se tenga que recurrir a que el mismo personal realice las diferentes funciones necesarias para la defensa y salvaguarda del Estado en las zonas marinas mexicanas.

Aunado a estas tareas, cabe resaltar que el personal naval al pertenecer a la Secretaría de Marina también se encarga del cumplimiento de atribuciones administrativas de carácter civil, tales como la cartografía marina, investigación y desarrollo y el vertimiento de desechos en el mar, por citar algunas.

Este mismo esquema aplica para todas aquellas actividades en las que el personal naval refuerza las funciones de otras instancias gubernamentales, tal y como actualmente lo hace con otras instituciones con las que coadyuva en asuntos administrativos, como el Instituto Nacional de Migración para la presentación de inmigrantes en situación irregular, con la Comisión Federal de Electricidad y PEMEX para la salvaguarda de instalaciones estratégicas, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social para la inspección de condiciones laborales de la gente de mar, la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para el desarrollo de inspecciones de pesca, la implementación del Plan Marina, etcétera.

Es muy importante resaltar, que en ninguno de estos rubros, se habló de una militarización per se por ejemplo de la protección civil, o de la prevención de la contaminación a través del Plan Nacional de Contingencias para Derrames de Hidrocarburos en la mar, del cual inclusive, SEMAR es el ente coordinador principal y no la SEMARNAT como autoridad ambiental, o del apoyo que la misma SCT solicitó a SEMAR para que se le apoyara con los medios para cumplir con las obligaciones del Estado mexicano en materia de búsqueda y rescate en la mar, en las que, por muchos años, quien tenía la atribución legal era Comunicaciones y Transportes pero quien la implementaba era Marina, hasta que esto se regularizó con reformas a la LOAPF, de las cuales, nadie señaló que existiera militarización.

En conclusión, por todos los argumentos aquí expuestos, se puede afirmar que hay suficientes elementos tanto de hecho como de derecho, para sostener que con la aprobación de la reforma no existe militarización alguna, debido a que el artículo 129 es inaplicable ya que la transferencia de atribuciones administrativas se hará a una Secretaría de Estado y no a una autoridad militar.

Asimismo, el personal naval desempeña funciones castrenses como militares en activo y funciones administrativas en su carácter de servidor público, éstas últimas circunscritas al marco jurídico “civil” dependiendo de la materia de la que se trate y no al militar. Por lo que, de la misma manera en que nunca se han hecho señalamientos acerca de la “militarización de la protección civil” resulta incongruente señalar o apuntalar a la “militarización de la Marina Mercante o de los puertos”.

Con la reforma no se está otorgando el poder a los militares para gobernar al país, ni se está avanzando a una “dictadura militar” la cual está concebida como la imposición por la fuerza o violencia la concentración del poder en las fuerzas armadas, reprimiendo derechos humanos y libertades individuales; sino que simplemente se está dando cumplimiento al proceso legislativo para reorganizar las atribuciones marítimo portuarias en una sola Secretaría de Estado para que, por medio de sus servidores públicos civiles y militares funja como una Autoridad Marítima unificada y esté en posibilidades de contar con los recursos idóneos para cumplir con la normatividad nacional e internacional en la materia.

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Capitán de Corbeta del Servicio de Justicia Naval, directora de Asuntos Internacionales y Marítimo Portuarios de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Marina, directora del Comité Jurídico de la Red de Mujeres de las Autoridades Marítimas de Latinoamérica (Red MAMLa) de la Organización Marítima Internacional (OMI).

  • Liliana Díaz Medina
  • Capitán de Corbeta del Servicio de Justicia Naval, Master of Laws in International Maritime Law, Directora de Asuntos Internacionales y Marítimo Portuarios de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Marina, Representante Alterna de México ante la Red de Mujeres de las Autoridades Marítimas de Latinoamérica (Red MAMLa) de la Organización Marítima Internacional (OMI).
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