Es mejor una política industrial que atienda desafíos: Mariana Mazzucato

Para Mariana Mazzucato, directora del instituto para innovación y propósito público de la University College London (UCL), no basta con crear una lista de sectores industriales clave e irles preguntando que requieren, se necesita una política industrial orientada a la misión de pensar soluciones para diferentes desafíos.

“Deberíamos plantearnos un reto: una política industrial orientada a la misión de pensar en los problemas, ya sean de crecimiento sustentable, agua limpia y para todos, envejecimiento saludable o reducción de la brecha digital”, dijo en entrevista con MILENIO.

​Destacó que si tienes un gobierno “que se deja atrapar y le pregunta a la industria qué quiere, no solo impuestos más bajos, sino básicamente inercia, no vas a conseguir nada de esto. Por lo tanto, necesitas un gobierno seguro, capaz, público, impulsado por valores que trabaje con las muchas empresas orientadas a un propósito”, explicó la doctora honoris causa por la Universidad Abierta de Cataluña.

Después de reuniones con diferentes autoridades de gobierno y dar una plática en la UNAM, sugiere la aplicación de medidas para que en este proceso de transformación no se vayan creando monopolios.

Usted habla de un tipo especial de gobierno en su obra. Uno que no sólo debería solucionar los fallos del mercado, sino que debería darle forma y tener misiones especiales. ¿Podría explicarnos la diferencia entre estas dos formas de gobierno?

Soy economista y la teoría económica es con la que trabajamos. Es casi una historia la que contamos y luego hay una teoría y fórmulas matemáticas detrás de ella que, en el mejor de los casos, lo que el Estado debería hacer es arreglar las fallas del mercado. Y creo que eso es parte del problema. Eso significa que no hemos sido capaces de abordar realmente los desafíos que tenemos.

Ya sean los relacionados con el cambio climático, la escasez de agua, la desigualdad, si siempre estás arreglando una falla del mercado, entonces es muy poco y demasiado tarde y de un modo negativo estar llenando los vacíos.

Por ejemplo, puede haber una brecha financiera en torno a un problema particular. ¿Cuál es la posición? Moldear de manera activa y proactiva el mercado para cumplir con lo que una sociedad considera importante. Entonces, si tienes un líder que habla sobre crecimiento inclusivo y sostenible, ¿qué significa eso realmente para las colaboraciones público-privadas? ¿Se refiere a cómo un gobierno utiliza el poder de las compras públicas para ofrecer soluciones a grandes problemas?

Es un cambio, no solo en la teoría, sino también en la mentalidad, en la narrativa. A veces bromeo diciendo que entro como economista y salgo como coach de vida y terapeuta porque se necesita mucha más confianza para tomar decisiones. Esto no se trata de ser un Estado grande o pequeño. Es estratégico.

Debe ser un Estado que realmente intenta ofrecer resultados, no productos. Y eso podría consistir en resolver grandes problemas que tenemos en torno a la neutralidad de carbono, la salud para todos y el agua. No tiene sentido ver estos problemas solo a nivel sectorial. Es necesario definir el problema y luego lograr una interacción a nivel de toda la economía para resolverlo.

Cuando usted habla en su investigación sobre las herramientas que necesitamos para resolver estos problemas, como empresas estatales, contrataciones públicas y básicamente un conjunto de herramientas, se requieren recursos. Ese es un gran problema para un país como México, donde recaudamos muy pocos impuestos. México recauda alrededor de 16 puntos del PIB al año, aproximadamente la mitad de lo que recaudan la media de la OCDE. ¿Entonces usted cree que el requisito previo para implementar una misión en el estado es tener primero una reforma fiscal?

Absolutamente. Quiero decir, si no se tienen fondos, si se tiene un espacio fiscal muy débil, es muy difícil hacer cualquier cosa, ya sea financiar adecuadamente la educación, salud o estos problemas públicos tan complejos que tenemos, donde existe la innovación y la creación de conocimiento en el centro. Pero también deberíamos preguntarnos por qué tenemos este espacio físico tan limitado y si hay problemas globales.

Hemos tenido instituciones financieras, por ejemplo, en el sistema de Bretton Woods, cuando se otorgaban préstamos a los países en desarrollo, en realidad se creaban condiciones basadas en la austeridad, en reducir el déficit, olvidando que en realidad necesitamos inversión pública para impulsar la productividad y la capacidad activa de una economía, que es el denominador de la deuda en relación con el PIB. Así que hay un problema con estas instituciones financieras. Hay un problema enorme en torno a la evasión fiscal y la elusión fiscal y la búsqueda de rentas en un país como México, pero también en Italia. Así que no se sientan solos.

Así que definitivamente sin una recaudación adecuada, pero también con los impuestos equivocados, no se trata de aumentar las obligaciones sobre los pobres, necesitamos impuestos a la riqueza. Requerimos uno sobre las ganancias de capital.

Por cierto, la estructura de esos impuestos es lo que importa. La mayoría de los problemas requieren un financiamiento paciente a largo plazo. Así que si tenemos un sistema impositivo que recompensa las transacciones a corto plazo, como las de casi milisegundos, no vamos a conseguir esa financiación a largo plazo. Así que el problema con las ganancias de capital, por ejemplo, no es sólo la tasa, es la estructura de plazos.

Lo que se quiere hacer es, por ejemplo, reducir el impuesto a las ganancias de capital para las inversiones a largo plazo, no para las inversiones a corto plazo.

También se necesita una banca pública, como sabemos en países como Brasil, sin el BNDES, que es un banco público muy importante en Brasil, sin el cual no habríamos tenido algunos de sus éxitos industriales, sin ese tipo de banco de desarrollo, es muy difícil proporcionar esa financiación paciente a largo plazo.

En México, para ser honesto, no hay una banca de desarrollo adecuada. Y en términos de reforma fiscal, debería ser, de nuevo, recompensar también a aquellas empresas que están ayudando al gobierno a avanzar en una dirección de crecimiento inclusivo y sostenible.

Por ejemplo, a aquellas empresas que están haciendo las inversiones, intentando innovar en torno a, por ejemplo, reducir el contenido material de un sector como el acero. ¿No es así? Se les debe ayudar a hacer eso, pero no se les debe ayudar a las empresas simplemente a permanecer en su lugar. Eso simplemente provoca, ya sabes, relaciones corruptas o parasitarias entre los sectores público y privado. Así que, aunque la reforma fiscal es necesaria, lo que es aún más necesario es esta idea de construir realmente una asociación correcta.

Por lo tanto, subsidios, garantías y rescates durante la pandemia de covid-19 están condicionados a que las empresas realmente inviertan. Lo que no se desea es una economía que tenga altas ganancias pero poca inversión porque esas ganancias se están generando en el sector financiero, que no se están reinvirtiendo adecuadamente, ni ayudando al país a transformarse a través del crecimiento impulsado por la inversión.

Eso es precisamente lo que está pasando en México. Tenemos un país que tiene ganancias muy altas para el sector privado. Y al mismo tiempo, salarios todavía muy bajos y tasas impositivas muy bajas. Sin embargo, cuando cualquier gobierno intenta cambiar estas regulaciones se les ha dicho que si hacen eso las inversiones se irán del país y perderemos esas empresas. ¿Qué opinas sobre ese argumento?

Eso se basa en muchos factores diferentes, de los cuales el primero es la ideología. Pero tampoco hay evidencia de que eso sea cierto. Por lo tanto, también se basa en ciertos incumbentes, que están ganando dinero a través del status quo actual, que luego usan amenazas, incluso se podría decir que son intimidaciones.

Aun cuando el gobierno haga algún cambio en muchos casos para ayudar a distribuir la riqueza de manera más equitativa, más justa en función de las contribuciones, por ejemplo, del trabajo, que sigue teniendo una baja participación en el ingreso global, y más aún en México, que también es más desigual que muchos países. Entonces, este tipo de amenaza, a menudo, tampoco va a funcionar.

Lo que se busca es atraer el capital, con eso el negocio se queda. Cualquier negocio que diga que va a venir aquí por los bajos impuestos, en cuanto otro país ofrezca un régimen fiscal mejor, se marcha. Así que eso no te va a dar competitividad a largo plazo, que es lo que requieres, ni las buenas pequeñas, medianas y grandes empresas que pueden trabajar, por ejemplo, en polos de bienestar.

Un gobierno debe estar pensando en términos de crear un centro innovador y clústers en torno a la economía circular o sobre particulares desafíos, que requieren de nuevas formas de creación de conocimiento, de relación con las universidades locales.

Acabo de dar una charla en la UNAM, que fue maravillosa porque yo solía estudiar ahí durante mi tercer año en el extranjero cuando era estudiante de licenciatura y de hecho es donde, en muchos sentidos, descubrí la vida porque venía de un campus estadunidense muy estéril y llegué a un lugar donde todos se dedicaban a la economía precisamente para entender estas situaciones tan complejas de las que estamos hablando ahora.

Entonces, no se trata de decirle a la empresa que está bien que se vaya, se trata de decir, ¿qué estamos tratando de hacer aquí? ¿Y cuál es el papel de ciertos tipos de empresas? ¿Cuál es el papel del Estado? ¿Cómo podemos tener una división de lo que yo llamaría el trabajo innovador entre ellas? ¿Cómo podemos formar buenas colaboraciones? ¿Cómo podemos no sólo socializar los riesgos, sino también las recompensas? Por ejemplo, con la colaboración sólo en materia de agua ahora las asociaciones deben ser equitativas.

​Lo que tenemos son muchas colaboraciones, pero hay cooperaciones problemáticas, y lo que a menudo tenemos es la capacidad del sector privado para traer a los mejores abogados.

También hay una distribución desigual de la fuerza legal. Por lo tanto, este tipo de enfrentamientos no se realiza en igualdad de condiciones. Y también he estado hablando de que los gobiernos necesitan invertir más en su propia capacidad.

Esas capacidades dinámicas que necesitamos en nuestras estructuras estatales también tienen que ver con la capacidad de negociación, pero también con entender el panorama, ¿adónde queremos ir? Estas oportunidades tecnológicas y de mercado que hay requieren de un debate entre las diferentes partes interesadas y, si tenemos tanta aversión al riesgo dentro del sector público, si ni siquiera podemos hacer lo que menciono en mi libro, Mission Economy, que son adquisiciones orientadas a resultados, no compras públicas, a menos que sean compras públicas por grandes problemas.

Si no podemos hacer eso, porque dentro de la forma en que diseñamos las adquisiciones hay muchas restricciones legales y existe el miedo a la corrupción, que es un temor bueno porque hay mucha corrupción en las adquisiciones, pero hay que abordarla y luego permitir que las herramientas sean muy ambiciosas.

Al hacer que el miedo a la corrupción rodee la herramienta, irónicamente, podría incluso aumentar el riesgo de un acto de este tipo porque significa que el estado ya no está pensando de manera ambiciosa sobre los problemas que necesitan ser resueltos.

Existe el miedo y la aversión al riesgo, que en mi reciente libro, El gran engaño, menciono que se abran las puertas a que entren empresas de consultoría como McKinsey y Deloitte, porque dentro de la función pública existe una enorme aversión al riesgo y se prefiere tener el sello de Deloitte en lugar de abordar estos problemas complejos de nuestra época, también dentro de las estructuras estatales que trabajan con organizaciones privadas y de la sociedad civil. Eso requiere capacidad, habilidad, negociación y simbiosis en términos de relaciones.

Hablando de esta idea de construir capacidad dentro del estado. Durante muchos años, México estuvo gobernado por una clase política que decía que la mejor política industrial era no tener ninguna política industrial. Entonces, como economista, dices que sí, que tenemos que tener una política industrial, pero que se trate de un tipo muy específico de política industrial, que usted llama “con condicionalidades”. ¿Podría explicarnos en qué tipo de condicionalidades está pensando? ¿Y en qué se diferencia esta idea de política industrial de la idea anterior de política industrial de los años 70?

En primer lugar, cuando alguien dice que no requiere una política industrial, eso ya es una política industrial. Eso significa que vas a empezar a presentar, por ejemplo, desregulación y bienestar corporativo. Es simplemente una política industrial tonta. Pero no deberíamos fingir que no existe una política.

Hay todo tipo de cosas que los gobiernos hacen, incluida la reducción de impuestos, esa es una política. Pero la pregunta es, entonces, ¿qué estamos tratando de hacer? Creo que la política industrial de los años 70 recibió algunas críticas justas y otras injustas. Creo que la crítica correcta es que si tenemos un gobierno que simplemente hace una lista de sectores que considera importantes, en lugar de atender los problemas que realmente importan para el gobierno y la sociedad, donde se requiere que todos los sectores transformen e innoven, entonces tenemos un problema.

Por eso creo que, en este último caso, deberíamos plantearnos un reto: una política industrial orientada a la misión de pensar en los problemas, ya sean de crecimiento sustentable, agua limpia y para todos, envejecimiento saludable o reducción de la brecha digital. Son problemas. Y luego la pregunta es, ¿qué significa eso para los diferentes tipos de sectores?.

Si tenemos una estrategia de sustentabilidad, no se trata solo de energía renovable, sino también de datos e inteligencia artificial. Por supuesto, también se trata de pensar en cómo nos movemos, cómo comemos, construimos; el cemento y acero son importantes para la construcción si tenemos una estrategia de crecimiento limpio que tendrá implicaciones para esos sectores. Y la condicionalidad es una consecuencia de eso.

​No empiezo con la condicionalidad, empiezo con las misiones y los desafíos. Y digo: no elijan los sectores, elijan los desafíos y pregunten qué significa para los diferentes sectores.

Ahora bien, un ejemplo de condicionalidad sería el de Alemania, que es muy ambiciosa en torno a su evento final, la política de reducción de emisiones de carbono, lo que implicó que su banco público, llamado KFW, otorgara préstamos a algunos sectores que estaban en problemas, como el del acero, que a nivel mundial está en dificultades.

En Alemania, como tenían una estrategia clara, esos préstamos del banco público estaban condicionados a que el sector redujera el contenido material de la producción. ¿Cómo lo hacían? Si se microgestiona la industria, se mata el espíritu emprendedor, la innovación, eso no es lo que queremos.

Se necesita una dirección clara del Estado que deje las puertas abiertas a las ideas, por lo que se readaptaron, reutilizaron y reciclaron la tecnología en toda la cadena de producción de fabricación de acero.

Hoy Alemania tiene el acero más ecológico, lo que es una forma de competitividad porque, por supuesto, se le pide al mundo que avance hacia las cero emisiones netas incluso de finanzas. Los fondos globales están presionando cada vez más a los sectores para que se vuelvan más ecológicos.

Entonces, un país que tenía una institución pública inteligente, como un banco público, que proporciona los préstamos que se necesitan, entonces, los créditos que se dieron estuvieron condicionados a la inversión, innovación y capacitación, no solo son ayudas a lograr un objetivo público, sino de hacer a un sector más competitivo porque debe invertir.

Lo que no queremos es la vieja estrategia, que sólo ofrece subvenciones, préstamos y subsidios para mantenerse. En Italia, tenemos un banco público, Cassa Depositi e Prestiti, que históricamente ha proporcionado préstamos a sectores en dificultades sin pedirlos.

¿Se trata de rudeza?

No se trata de pegar con palos, porque no es bueno dirigir una economía con esa rudeza. Definitivamente es una zanahoria, pero es una condición.

Así que si le dices a una empresa que se vaya, tal vez está bien. Deben irse porque no están proporcionando el tipo de inversiones que se requieren para aumentar la productividad, la capacitación de los trabajadores y para que ese sector en particular esté alineado con el objetivo público.

En mi libro digo que no habríamos llegado a la luna sin este tipo de relación activa entre el sector público y el privado que estaba orientada a objetivos.

Lo primero que hizo la NASA en el alunizaje fue cambiar la forma de adquisición de un sistema de costo más un sistema de precio fijo con incentivos y condiciones para la innovación y terminamos con enormes innovaciones, teléfonos con cámara, mantas de aluminio, fórmulas para bebés como soluciones a los problemas que el sector público dijo que necesitaba. ¿Verdad? ¿Cómo se moverían los astronautas? ¿Cómo irían al baño? ¿Qué llevarían?

Se trataba de soluciones del sector privado en muchas áreas, no solo en el aeroespacial, también en la nutrición, materiales y electrónica. Esa es la mentalidad que necesitamos, por ejemplo, con las estrategias de cero emisiones netas, de sostenibilidad y de movilidad limpia pensemos en todos esos diferentes sectores que incorporamos a esa estrategia. Es decir, un enfoque multisectorial, no sectorial.

Al crear esos vínculos, la condicionalidad garantiza que esos sectores están haciendo su parte. Y si un sector está en problemas o hay una pequeña empresa, será más difícil para ellos, así que podrían obtener apoyo adicional. Pero no solo porque existen, si están dispuestos.

Así que paso de elegir ganadores a escoger a los que están dispuestos a una estrategia orientada a una misión.

En un país como México, hay un problema muy especial porque tenemos muchos monopolios y empresas que tienen poder de mercado. Entonces, a veces, cuando el gobierno tiene que buscar socios, tienen que trabajar con la misma gente de siempre, con los mismos monopolios de siempre y eso fortalece aún más a estas economías monopolísticas. ¿Cómo podemos desarrollar una nueva capa, digamos, de empresas que realmente puedan competir con las grandes de siempre?

Necesitamos que la estrategia industrial y la política de competencia vayan de la mano. Yo diría que México podría caracterizarse por tener muchos monopolios y búsqueda de rentas, pero repito, no son los únicos, hay muchas naciones que tienen desafíos similares.

Es muy importante utilizar estas misiones precisamente para galvanizar la inversión real y no solo las ganancias que se basan en la comercialización de activos existentes o en la inercia simplemente debido a una relación corrupta, por ejemplo, con el gobierno, tanto local como regional y nacional.

Estoy hablando aquí de manera más general. Puedes decirme hasta qué punto crees que esto se aplica a México. Pero déjame darte un ejemplo.

Mencioné el alunizaje pero bajemos a algo más, pensemos en el almuerzo escolar. Las comidas en las escuelas son tan importantes y a menudo es el único alimento que comen los niños pobres, así que eso puede verse como una política de bienestar.

Pero se puede convertir en una política de innovación si somos ambiciosos con esa misión. Así que digamos que tenemos un proceso de contratación corrupto o unos incumbentes que están acostumbrados a obtener contratos del gobierno para crear comidas no muy buenas porque son solo almuerzos. Reagan dijo una vez que el ketchup era una verdura.

Esa era la idea de los almuerzos escolares de alta calidad, la comida para llevar es una verdura. Algunos de nosotros teníamos camisetas con la frase “Reagan”. De todos modos, volviendo al almuerzo escolar, si hacemos lo que ha hecho Suecia, dicen que las comidas escolares tienen que ser saludables, sabrosas y sostenibles. Eso es una apuesta arriesgada.

Ya sabes, no se trata solo de ir a la luna. Es un almuerzo. Es la economía cotidiana. De repente, las empresas que trabajan con un sistema de escuelas públicas o el sector público tienen que cumplir con sus obligaciones.

Para que la comida sea sana, sabrosa y sostenible, es necesario invertir. ¿No es así? Por eso, si se necesitan inversiones, innovación y formación, es la mejor manera de empezar a reducir el poder monopolístico, ya sea en el caso de las comidas escolares, la movilidad sostenible, un sistema de transporte urbano o la economía circular de una ciudad, y se trata de crear características innovadoras en torno a problemas públicos importantes. ¿Por qué? Porque los monopolios están contentos con el statu quo. No quieren cambios. Están acostumbrados a recibir beneficios por no hacer nada, por quedarse sentados.

Por cierto, Adam Smith, que, como sabe mucha gente, piensa que era contrario al Estado. No es cierto. Para Adam Smith, el libre mercado estaba libre de alquileres.

Entonces, la mejor manera de deshacerse de las rentas es crear condiciones muy fuertes en torno al cambio, la ola de innovaciones que necesitamos para resolver todos los objetivos de desarrollo sostenible.

Pero si tienes un gobierno tímido y que se deja atrapar y le pregunta a la industria qué quiere, no solo impuestos más bajos, sino básicamente inercia, no vas a conseguir nada de esto. Por lo tanto, necesitas un gobierno seguro, capaz, público, impulsado por valores que trabajen con las muchas empresas orientadas a un propósito que creo que existen.

Hay empresas orientadas que se preocupan por un propósito, pero hay muchas que se han beneficiado al poder obtener ganancias sin invertir. Y tenemos que diferenciar esas dos cosas. ¿Sí? Y es más fácil decirlo que hacerlo. Pero ya sabes, tienes que empezar con la estrategia.

Si no tienes un plan, una visión, y la nueva presidenta habla de prosperidad compartida Sí. También habla de una economía circular. También habla de la necesidad de pensar en la salud y el agua para todos. Necesitamos transformar estas amplias visiones increíblemente importantes, pero no olvidemos que algunos países no tienen visión, ni liderazgo, en misiones que requieren que diferentes sectores inviertan.

Y volviendo a una de sus preguntas anteriores, ¿cómo se pueden utilizar todos los mecanismos, las contrataciones públicas, préstamos, subvenciones y subsidios para atraer al sector empresarial soluciones innovadoras a esos problemas? Si se pide una reducción de impuestos, si se quiere un permiso de planificación más fácil, si se quiere poder utilizar el agua sin reciclar las aguas residuales industriales, que es lo que ocurre.

El 80 por ciento de las aguas residuales industriales no se reciclan, y sin embargo el Estado está otorgando los derechos de agua a, por ejemplo, las cervecerías. Es una locura, ¿verdad? Por lo tanto, incluir en los contratos, ya sea un derecho de propiedad o de agua condiciones para la innovación e inversión es la mejor manera de reducir el poder monopolístico.

Has estado teniendo conversaciones con muchas personas en México, desde empresarios, gobiernos, académicos, intelectuales, entre otros después de esta breve inmersión, si tuviera que dar un consejo a México, y a dónde ir. ¿Cómo convertirse en un misionero más en la economía, cómo convertirse en un país más justo?

Bueno, lo primero es deshacerse de la ideología, y hay tanta, no sólo en México, también en otros países, que eso frena todo. Porque inmediatamente volvemos a la vieja idea. ¿Es el Estado? Entonces nacionalizamos todo, o dicen que es el sector privado, entonces privatizamos todo, y hay desconfianza entre los dos.

Así que lo primero es que, con este nuevo gobierno, que es, creo, un gobierno progresista, que también viene de la mano de una reducción en la desigualdad, lo cual es muy importante en una sociedad tan desigual, empecemos a pensar realmente en cómo podemos crear riqueza de manera diferente.

Por supuesto, es importante redistribuir la riqueza en un país tan desigual, pero no hay nada que redistribuir si no creamos esa riqueza. Pero no podemos crearla a la antigua usanza, una forma financiarizada de riqueza, o simplemente creamos ganancias que no se invierten. Utilicemos la estrategia industrial en torno a los problemas del agua, salud y sostenibilidad, y galvanicemos una inversión seria del sector privado.

Así que desahoguemos de la ideología de que no necesitamos al sector privado o de que el Estado es una basura que no sabe lo que hace. Juntemos los dos, pero con asociaciones adecuadas. Suelo decir que el ecosistema tiene que ser simbiótico, mutualista, no parasitario, no depredador-presa, esas son palabras que utilizaría un biólogo.

Por eso los economistas tienen que ser rigurosos con las asociaciones, yo diría que las frases ingeniosas utilizan esta visión increíblemente importante de la Prosperidad Compartida.

Aplicarlo a la estrategia industrial en torno al gran problema, la sostenibilidad y el agua, por ejemplo, y utilizarlo para impulsar innovación real, inversión real, inteligencia colectiva real y colaboración entre los diferentes sectores. Y si llega la amenaza, no, no lo hagas porque me voy, les daré un taxi y los llevaré al aeropuerto.